Developmental State - Teori Pembangunan Negara Kawasan Asia Timur

Perkembangan teori pembangunan negara atau developmental state tidak bisa terlepas dari sejarah panjang negara-negara kawasan Asia Timur era perang dunia kedua. Pada era tersebut, sistem perekonomian dunia banyak dipengaruhi oleh pemikiran neoklasik. Neoklasik dielu-elukan karena kemampuannya menghadirkan kesuksesan ekonomi di berbagai negara. Namun, ini tidak berlaku untuk negara-negara di kawasan Asia Timur.

Negara-negara di kawasan Asia Timur justru harus menelan kenyataan pahit karena perekonomiannya merosot tajam. Ekonomi negara mereka terpuruk dan mengalami krisis akibat kejayaan neokolonialisme modern ini. Untuk menghadapinya, negara-negara ini jelas tidak tinggal diam.

Dalam beberapa dekade, beberapa negara di kawasan Asia Timur berhasil menunjukkan prestasi dalam mengatasi keterpurukan ekonominya. Anehnya, apa yang dilakukannya untuk kesuksesannya ini bertolak belakang dengan prinsip neoklasik. Mereka justru memperbesar peran pemerintah dengan melakukan intervensi di beberapa kebijakan ekonomi.

Teori pembangunan negara mengambil dasar pemikiran sayap kiri yang lebih bertolak belakang dengan pendekatan neoklasik. Peran negara diharap cukup kuat untuk mendorong pembangunan berkepanjangan. Kenyataannya, pemikiran ini dipertegas dengan bukti kesuksesan pembangunan negara-negara di Asia Timur, seperti Jepang, Korea Selatan dan Tiongkok.

Dengan menerapkan prinsip-prinsip tertentu, negara-negara ini dinilai berhasil melejitkan perekonomiannya pasca perang dunia kedua. Jepang menjadi salah satu yang tercepat dalam hal pertumbuhan ekonomi pada masa 1960 - 1980. Namun, kesuksesan negara-negara ini tidak bisa dijelaskan dengan menggunakan landasan pemikiran neoklasik.

Lantas, apa yang membuat negara-negara ini mampu mencapai sukses besar, jika bukan karena prinsip neoklasik? Sesudah kesuksesan negara-negara Asia Timur ini, muncul para pemikir yang berusaha menggali tentang sistem ekonomi era baru hingga dirumuskanlah sebuah teori pembangunan negara atau yang dikenal sebagai developmental state theory.

Gambaran Umum Teori Pembangunan Negara

Teori developmental state atau teori pembangunan negara adalah teori yang membahas relasi antara negara terhadap kegiatan pembangunan di negaranya, dengan menempatkan negara sebagai aktor utama dalam mendorong pembangunan tersebut dengan prioritas pada aktivitas pembangunan.

Dalam teori pembangunan negara, gagasan utama yang diusung berangkat dari pemikiran state-led development atau negara sebagai pemimpin pembangunan. Jadi, karena negara memegang peran kunci dalam pembangunan, implementasi dari teori ini menuntut adanya good governance.

Negara diharuskan cukup kuat dan memiliki kemampuan dalam mengontrol wilayah serta sumber daya yang dimiliki. Cara-cara ini semata-mata dilakukan untuk mencapai target pembangunan nasional tertentu (Fritz and Menocal, 2006).

Sejarah Kemunculan Teori Pembangunan Negara

Teori pembangunan negara digawangi oleh fenomena ekonomi yang terjadi di di negara-negara berkembang kawasan Asia Timur. Negara-negara berkembang di kawasan ini menunjukkan perkembangan ekonomi yang signifikan pada tahun 1970-an.

Hal yang paling nyata dilihat adalah bangkitnya industri-industri berteknologi tinggi yang berasal dari wilayah ini. Bahkan, industri mereka mampu bersaing dengan industri dari negara-negara maju di kawasan Eropa maupun Amerika.

Fenomena ini menarik perhatian dunia lantaran apa yang dilakukan di negara-negara ini tidak sejalan dengan praktek pemikiran neoklasik yang tengah populer kala itu. Neoklasik yang mengambil ide utamanya dari teori liberal meyakini bahwa pasar seharusnya bebas dari campur tangan negara.

Sementara itu, negara-negara ini justru menunjukkan adanya intervensi negara yang besar dalam hal ekonomi. Kondisi ini menunjukkan adanya pertentangan fenomena di Asia Timur ini dengan pandangan Keynesian, sebagai bagian dari teori Neoklasik (Thomson, 1998).

Berangkat dari fenomena ini, para pemikir mulai mengajukan gagasannya mengenai teori pembangunan. Teori pembangunan negara mulai berkembang pada akhir 1980an hingga awal 1990an. Dalam tulisannya, Robert Gilpin menyatakan bahwa teori ini muncul untuk menantang teori neoliberal orthodox (neoklasik) dalam menjelaskan kesuksesan dan percepatan industrialisasi di Asia Timur.

Awalnya, industrialisasi merupakan indikator neoklasik atas kesuksesan ekonomi negara-negara yang disebut Newly Industrializing Economies (NIEs). Pandangan neoklasik yang didukung oleh Washington Consensus ini beranggapan bahwa NIEs berusaha menyesuaikan diri dengan pasar sebagai wujud strategi pengembangan ekonomi karena pasar dipandang lebih mampu dalam menentukan kesuksesan ekonomi suatu negara dibanding kebijakan negara (Gilpin, 2001).

Negara-negara Asia Timur kala itu dianggap mengadopsi pandangan neoliberal untuk mengembangkan ekonominya. Hal ini dilakukan dengan cara membuka ekonominya terhadap dunia, mengurangi peran negara pada perekonomian demi membiarkan pasar berfungsi dengan baik, dan mengejar strategi pertumbuhan yang berorientasi ekspor.

Cara-cara inilah yang dianggap sebagai kunci kesuksesan negara-negara Asia Timur dalam melakukan industrialisasi. Namun, asumsi ini ditolak oleh para pemikir developmental state yang menegaskan bahwa apa yang dilakukan oleh negara kawasan Asia Timur ini berbeda dengan konsep neoliberal. Bukannya melepaskan peran negara, negara dianggap memiliki peran krusial dalam kebijakan perindustrian (Thomson, 1998).

Kondisi ini lalu lebih lanjut dikaji oleh Chalmers Johnson melalui studinya tentang pertumbuhan ekonomi di kawasan Asia Timur, yang dimulai tahun 1982. Johnson berangkat dari studi ekonomi dengan mengambil Jepang sebagai sorotan utamanya. Menurutnya, pertumbuhan ekonomi yang cepat di kawasan ini merefleksikan adanya state centric.

Artinya, negaralah yang pemegang peran kunci dalam kesuksesan pembangunan, bukan pasar seperti kondisi di negara-negara maju. Model pembangunan neoklasik yang seharusnya justru membuat kekuasaan negara terhadap pasar menjadi sangat terbatas. Negara tidak bisa leluasa mengatur pergerakan pasar, termasuk tidak bisa menjadi katalisator dan mengkoreksi keadaan pasar.

Di sisi lain, konsep state centric yang diungkapkan Chalmers Johnson justru menempatkan negara sebagai aktor utama dalam mengontrol pasar. Negara memiliki keleluasaan terhadap pergerakan pasar, menjadi katalisator pasar, sekaligus mampu mengoreksi keadaan pasar. Jadi, negara tidak lantas menyerahkan ekonominya pada pasar dan invisible hand.

Prinsip Developmental State Theory

Hasil penelitian Chalmers Johnson mengenai state led development kemudian populer dan menjadi rujukan ide developmental state model Asia Timur. Konsep yang dijelaskan dalam developmental state theory ini lantas menggeser pandangan market led model atau pengarahan pasar.

Perlu diketahui bahwa kala itu, ekonomi dunia tengah santer menjalankan konsep market led model yang pada masa itu didukung oleh World Bank dan IMF (International Monetary Fund). IMF dan World Bank menjadi dua institusi utama yang mengarahkan pasar di negara-negara berkembang, agar harus mengadopsi market-friendly program of development.

Negara-negara berkembang yang banyak tergantung pada dana bantuan dari Word Bank dan IMF tidak memiliki pilihan kecuali mengikuti instruksi dari dua institusi ini. Artinya, negara-negara di bawah kontrol insititusi ini harus mengarahkan perekonomiannya menuju liberalisasi ekonomi sesuai arahan World Bank dan IMF (Thomson, 1998).

Hal yang berbeda terjadi pada teori developmental state yang mendefinisikan pengarahan pasar seharusnya dilakukan oleh negara. Hal ini membuat teori pembangunan negara juga dikenal sebagai state led development.

Adapun prinsip utama state led development atau teori developmental state yang diungkapkan Chalmers Johnso, meliputi :

Pembangunan ekonomi, meliputi pertumbuhan, produktivitas dan kompetisi, merupakan prioritas utama negara.
Developmental state bukan negara sosialis sehingga terdapat komitmen pada pasar dan kepemilikan individu. Hanya saja, pasar dikontrol pemerintah melalui formulasi kebijakan strategis industrialisasi guna mempromosikan pembangunan yang tetap dalam konsep kenyamanan pasar.
Birokrasi negara menjadi pemandu utama dalam memainkan peran penting untuk memformulasikan kebijakan strategis dan implementasinya (Thomson, 1998).

Karakteristik Developmental State

Johnson juga membuat sebuah Johnson’s Formulation (Pei-Shan Lee, 2002), yang mengungkapkan mengenai karakteristik developmental state. Menurut Johnson, karakteristik Developmetal State mencakup beberapa hal berikut :

Memprioritaskan pertumbuhan ekonomi dan produksi, bukan konsumsi dan distribusi, sebagai tujuan fundamental kegiatan negara.
Merekrut aparat birokrasi ekonomi dengan talenta tinggi, kohesif, dan disiplin yang berbasis merit (kepantasan).
Mengkonsentrasikan talenta birokrasi dalam lembaga sentral (seperti MITI di Jepang) yang bertanggung jawab pada tugas transformasi industrial.
Melembagakan hubungan antar-birokrasi dengan elit bisnis sebagai upaya pertukaran informasi serta mendorong kerjasama dalam keputusan-keputusan penting berdasarkan atas pembuatan kebijakan yang efektif.
Melindungi jaringan pengambil kebijakan dari tekanan kepentingan dan tuntutan yang lain.
Mengimplementasikan kebijakan pembangunan dengan memanfaatkan kombinasi jaringan kerja pemerintah serta dunia industrial dan kontrol publik atas berbagai sumber daya yang dimiliki, seperti keuangan.

Dalam teori ini, dijelaskan bahwa strategi pembangunan negara utamanya dititikberatkan pada industrialisasi yang berorientasi ekspor, seperti industri manufaktur berteknologi tinggi. Industri jenis ini dinilai dapat berkontribusi lebih besar dalam mendorong percepatan pertumbuhan ekonomi negara.

Untuk menentukan apakah suatu negara termasuk dalam teori developmental state, dapat dilihat dari karakteristik khusus yang dimilikinya. Fritz dan Menocal sendiri juga memiliki pandangan tentang karakteristik developmental state, yang dijabarkannya dalam beberapa aspek, meliputi:

Aspek utama: menekankan pada kapasitas negara dan otonominya
Rezim politik: tidak memiliki komitmen normatif apapun terhadap berbagai rezim politik.
Legitimasi negara: diperoleh dari prestasi dan performa negara.
Arah politik: mengutamakan kepentingan nasional, dan mengutamakan komitmen kepemimpinan.
Peran negara: aktif dalam membantu perkembangan ekonomi, tapi menghindari kepentingan grup tertentu.

Selain itu, karakteristik ini juga diungkapkan oleh Laura Routley, yang merangkum dari beberapa pemikir developmental state, karakteristik developmental state menurutnya adalah dengan adanya:

Birokrasi yang cakap, otonom namun tetap terintegrasi (Evans, 1995).
Kepemimpinan politik yang berorientasi ke arah pembangunan (Musamba, 2010).
Hubungan antar negara yang sifatnya erat dan saling menguntungkan, yang sering mengarah pada kerjasama industri yang bersifat kapitalis (Johnson 1982; 1987).
Kesuksesan intervensi kebijakan untuk mempromosikan pertumbuhan (Wade, 1990; Beeson, 2004).

Peran Negara dalam Developmental State

Peneliti lain, sejalan dengan pemikiran Johnson, Linda Weiss (1995) mengungkapkan adanya interdependensi antara negara dan pasar dalam pembangunan ekonomi. Konsep ini disebut Weiss sebagai governed interdependence theory. Interdependensi inilah yang menuntut adanya hubungan baik antara pemerintah dan industri, yang dapat diwujudkan melalui sistem koordinasi dan kerjasama yang baik.

Teori pembangunan negara sama sekali tidak menolak investasi asing. Namun, dalam teori ini, investasi yang masuk harus dimanfaatkan semaksimal mungkin guna mendorong pembangunan serta harus dapat diambil manfaatnya oleh masyarakat. Untuk mencapai kepentingan nasionalnya ini, negara dianggap sah menggunakan segala cara, termasuk cara represif.

Sebagai catatan, sekalipun negara mengambil peran besar dalam mengontrol ekonomi dan pasar, akan tetapi hal ini tidak membuat negara mengambil seluruh peran penting dalam aktivitas ekonomi. Teori pembangunan menganggap bahwa pasar dan private property juga merupakan komponen penting selain negara.

Adapun peran negara ditegaskan pada tugas-tugas tertentu, meliputi :

mengarahkan pasar,
mengawasi alur investasi,
membatasi impor,
mengganti struktur masyarakat,
menyebarkan perubahan teknologi,
menentukan industri yang ingin dikembangkan (Fritz dan Menocal, 2006).

Dalam teori ini, kekuatan infrastruktur dan komitmen politik adalah hal penting. Dua hal ini hanya bisa diperankan dengan baik oleh negara atau pemerintah. Karenanya, proses pembangunan negara setidaknya harus memiliki dua atribut utama, yakni :

Negara harus memiliki kapasitas yang cukup untuk mengontrol kekuasaannya dan untuk mendesain serta menerjemahkannya dalam bentuk kebijakan.
Negara harus memiliki strategi yang mumpuni guna mencapai tujuan dan memiliki institusional, serta perspektif politik yang spesifik.

Jadi, bisa ditegaskan kembali bahwa kemampuan negara adalah instrumen penting dalam kesuksesan developmental state. Leftwich menegaskan hal yang sama, yakni pembangunan negara yang ideal menunjukkan kemampuan negara dalam upaya menstimulasi, membentuk, serta berhubungan langsung dan bekerjasama dengan sektor privat domestik dalam rangka menyusun kerangka yang menguntungkan dalam kepentingannya dengan pihak asing.

Robert Gilpin dalam bukunya Global Political Economy juga mengulas secara mendalam mengenai teori developmental state. Menurut Gilpin, kunci kesuksesan dari pembangunan negara terletak pada pemerintahan, bank lokal, dan industri.

Sejak awal dicetuskan, teori pembangunan negara memang telah banyak mengundang perhatian para peneliti. Banyak peneliti berusaha menguatkan teori developmental state dengan menempatkan negara-negawa kawasan Asia Timur sebagai tolok ukurnya.

Seorang peneliti bernama Balassa berupaya membuat simpulan mengenai poin penting dari model pembangunan yang dipelajarinya dari kawasan Asia Timur. Poin tersebut ada;ah bentuk kontribusi pemerintah terhadap pembangunan negara model developmental state, yang di dalamnya meliputi:

Pembangunan terhadap infrastruktur modern
Menyediakan sistem yang stabil sebagai rangsangan dan dorongan ekonomi
Membentuk birokrasi yang mampu mendorong ekspor (Thomson, 1998).

Dalam teori developmental state, otonomi yang dimiliki negara memang menjadi sorotan utama. Negara pun juga harus punya otonomi dalam menghadapi berbagai ancaman dan tekanan sosial. Artinya, birokrasi ekonomi yang dibangun harus merupakan paket kebijakan ekonomi jangka panjang yang harus terlepas dari intervensi dari kepentingan privat.

Selanjutnya, negara harus punya otonomi yang kuat dalam mengimplementasikan kebijakan ekonominya secara efektif. Negara harus cukup leluasa dalam menempuh berbagai langkah untuk mengontrol kegiatan domestik dan juga asing. Di sinilah, peranan lembaga eksekutif harus dominan.

Kinerja ekonomi harus dibangun dengan landasan penataan kelembagaan yang kuat oleh pemerintah. Konsep seperti ini biasa dikenal dengan proses pembangunan ekonomi terencana. Penyelenggaraan ekonomi terencana dapat diselenggarakan pemerintah melalui lembaga yang ditunjuk secara khusus, yang bertanggung jawab terhadap tugas mengarahkan pembangunan itu sendiri.

Lembaga tersebut sekaligus harus dapat menjalankan beragam alat kebijakan untuk memastikan kegiatan bisnis tetap terpelihara dan terkelola demi kepentingan nasional. Hal ini dianggap sebagai pra-syarat penting untuk bisa mengelola proses pembangunan dengan sukses.

Liberalisasi Perdagangan dalam Developmental State

Developmental State tidak hanya menargetkan tujuan untuk pembangunan ekonomi dalam negeri dengan memanfaatkan pasar dalam negeri saja. Perlu diingat bahwa peningkatan kondisi ekonomi yang ditargetkan dalam developmental state juga saling berhubungan dengan negara-negara lain, atau dalam tataran perdagangan internasional sebagai bentuk dari liberalisasi perdagangan.

Karenanya, setiap negara yang mengimplementasikannya harus memilih strategi yang lebih luas dalam konteks regional dan berkeseimbangan terhadap kekuasaan internasional. Industrialisasi dengan target yang luas secara internasional ini harus terus ditingkatkan. Dengan begitu, akan ada kesempatan yang jauh lebih besar dalam pilihan ekonomi dan ini akan sangat bergantung pada eksternal arena.

Teori developmental state memiliki tiga area utama dalam menjelaskan liberalisasi dan internasionalisasi, yang meliputi :

deregulasi harga,
melonggarkan pembatasan dari pergerakan modal,
pembukaan pasar terhadap para pesaing baru dan jangkauan yang lebih luas terhadap aktivitas finansial (Huang, 2002).

Kunci Keberhasilan Deveopmental State

Developmental state menuntut negara harus melakukan intervensi pasar untuk melindungi ekonomi domestiknya dari dominasi asing. Bagi teori ini, membiarkan pasar bebas berlaku sementara posisi sendiri masih lemah, hanya akan menghancurkan diri sendiri.

Keberhasilan negara-negara Asia Timur dalam menerapkan konsep developmental state dikarenakan kunci pemerintah yang telah memperoleh kontrol atas berbagai hal yang dianggap penting bagi keberhasilan ekonom. Adapun kesuksesan negara-negara Asia Timur tersebut, ditentukan oleh kesuksesannya dalam hal :

kemampuan dalam mengekstraksi modal;
menghasilkan dan melaksanakan rencana ekonomi nasional;
memanipulasi akses pribadi ke sumber daya langka;
mengkoordinasikan usaha perorangan;
mengondisikan proyek target industri tertentu;
menahan tekanan politik dari kekuatan-kekuatan populer seperti konsumen dan buruh yang terorganisir;
melindungi perekonomian dalam negeri dari penetrasi modal asing yang luas,
melaksanakan proyek yang berkelanjutan untuk terus meningkatkan produktivitas, kecanggihan teknologi, dan peningkatan pasar saham dunia.

Kritik terhadap Teori Pembangunan Negara

Gilpin mengamini bahwa kesuksesan negara dalam developmental state bergantung pada kemampuan pemerintah dengan segala perangkat kebijakannya dalam mendorong laju pertumbuhan ekonomi. Menurutnya, kesuksesan pemerintah ditentukan dari kemampuannya dalam mendorong pertumbuhan di level produksi yakni dalam hal modal dan buruh.

Gilpin dalam hal ini menyampaikan bahwa pemerintah dalam developmental state lebih berperan pada memanipulasi sistem. Sistem yang dimaksud adalah sistem yang mampu mengatasi keraguan para investor sehingga bersedia meletakkan investasi sebesar-besarnya di sektor industri.

Hal ini dilakukan dengan cara meyakinkan para investor bahwa investasi mereka akan minim atau bahkan tanpa resiko. Tentunya, untuk ini pemerintah harus meyakinkan dengan berbagai jaminan. Akan tetapi, cara-cara yang dilakukan dalam developmental state ini tak lepas dari kritikan.

Muncul berbagai sentimen negatif yang mengarah pada teori pembangunan negara ini. Gilpin membuat hasil simpulan tentang teori developmental state yang mengarah pada sentimen negatif terhadap teori ini, yang meliputi :

Intervensi pemerintah dianggap tidak cukup mampu menjelaskan pertumbuhan ekonomi di tingkat daerah. Kebijakan industri yang bertujuan untuk mempromosikan dan menentukan posisi struktur ekonomi dalam mempercepat pembangunan dan meningkatkan produksi, akan tetapi pembangunan ini gagal untuk menjelaskan pertumbuhan di tingkat daerah.
Tanpa intervensi di sektor publik, pasar cukup mampu dengan sendirinya untuk mengubah struktur industri daripada harus didorong oleh pemerintah.
Kontrol pemerintah dalam sektor finansial justru dapat berdampak pada timbulnya krisis finansial (Gilpin, 2001).

Implementasi Developmental State

Developmental State yang dijalankan Jepang sendiri mendapat kekuatan dari birokrasi yang berkompeten dan berkomitmen dalam mengimplementasikan proses pembangunan ekonomi yang terencana. Kapasitas negara (state capacity) yang dimiliki juga cukup mapan dalam melaksanakan kebijakan industri yang beragam.

Jepang juga mempunyai birokrasi yang relatif efisien, dan diisi oleh staf terbaik yang bertalenta secara nasional. Lembaga birokrasi di Jepang tidak hanya merekrut orang-orang dengan talenta terbaik saja, melainkan juga yang mampu memanfaatkan alat-alat kebijakan sehingga mereka memiliki otoritas lebih terhadap dunia bisnis.

Dalam perkembangannya, teori yang awalnya ditujukan untuk menjelaskan kondisi model pembangunan Asia Timur ini juga mulai banyak digunakan untuk menjelaskan kondisi model pembangunan di wilayah lain. Salah satunya adalah di wilayah Asia Selatan seperti India.

Pada saat yang hampir bersamaan dengan pertumbuhan di Asia Timur, Asia Selatan kemudian dianggap memiliki karakteristik yang serupa. Kawasan ini mulai menyusul dengan kondisi ekonomi yang juga menunjukkan pertumbuhan positif.

Beberapa peneliti lain mengungkapkan bahwa teori pembangunan negara dengan konsep yang sama juga dapat menjelaskan tentang bagaimana negara-negara di Asia Selatan bertumbuh. Beberapa penelitian yang menyepakati hal ini adalah Chang (2006), Hayashi (2010), Jomo (2004), Doner, Ritchie dan Slater (2005).

Adapun karakteristik negara –negara Asia Selatan yang dianggap memiliki karakteristik serupa dengan negara-negara Asia Timur, dilihat dari ciri-cirinya seperti:

Pertumbuhan ekonomi yang dipengaruhi FDI
Rentang pertumbuhan ekonomi yang tinggi
Birokrasi yang terstruktur (meski tidak sekuat negara-negara Asia Timur) (Laura, 2012).

Meski beberapa peneliti menganggap bahwa teori pembangunan negara yang awalnya digunakan untuk menjelaskan fenomena di Asia Timur ini bisa diterapkan di wilayah lain, tapi ada beberapa peneliti yang menolaknya. Para pakar lain cenderung menyatakan bahwa teori developmental state ini hanya berlaku untuk negara-negara kawasan Asia Timur dengan karakteristiknya yang khas. Sementara negara lain di luar itu, memiliki konsep yang berbeda.

Referensi:

Fritz and A. Rocha Menocal. 2006. (Re)building Developmental States: From Theory to Practice. London: Overseas Development Institute
Thomson, Grahame. 1998. Economic Dynamism in The Asia Pasific: The Growth of Integration and Competitiveness. London: Routledge.
Gilpin, Robert. 2001. Global Political Economy: Understanding the International Economic Order. New Jersey: Picenton University Press.
Menocal, Rocha. 2006. Rebuilding Development State: from Theory to Practice. London: Overseas Development Institute.
Huang, Chung-Hsien. 2002. Space of Flows, Politics of Place: The Embattled Developmental State in Taiwan, 1980s and 1990s. Taichung, Taiwan: Tunghai University,
Routley, Laura. 2012. Developmental State: A Review of the Literature. Manchester: ESID.
V. Fritz and A. Rocha Menocal. 2006. (Re)building Developmental States: From Theory to Practice. London: Overseas Development Institute
Routley, Laura. 2012. Developmental State: A Review of the Literature. Manchester: ESID.

*Penulis: Andika Drajat Murdani

Materi lain: